《延边州规范土地市场秩序工作方案》政策解读
一、自然资源生态修复与耕地保护处处长朱光日进行政策解读
（一）文件出台背景
长期以来，延边州自然资源部门认真贯彻落实国务院关于加强土地资产管理的法律法规，把建立完善土地市场，强化土地资产管理作为自然资源工作的重中之重，采取了“统一征用、统一规划、统一开发、统一管理”的有力措施，土地市场秩序总体稳定。然而，由于我州的地理区位、经济发展等因素导致资源用方市场始终占主导地位，企业垫付资金实施征收、拆迁补偿的问题普遍存在。造成同一块土地招标拍卖挂牌出让只有垫付资金企业一家参与竞买的现象。没有真正形成公平竞争的良好的土地市场交易秩序。为了从根本上扭转这一不利局面，延边州人民政府出台了《延边州人民政府关于印发规范土地市场秩序工作方案的通知》（延州政发〔2020〕7号）文件，全面加强政府对土地市场的宏观调控能力，充分发挥土地储备在经济社会发展中的作用，规范招标挂牌出让国有土地使用权行为，优化土地资源配置，促进土地市场健康发展。
（二）文件内容解读
1.方案第一部分是强化土地储备管控，实行土地储备计划管理。主要涉及土地储备、土地储备机构的性质、编制土地储备三年滚动计划、年度计划及报批程序等。
土地储备是指县级以上自然资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。土地储备工作包括以下内容：（1）依法取得土地（拆迁安置补偿）；（2）组织前期开发（完成必要的通水、通电、通路、土地平整市政基础设施建设）；（3）储存以备供地（变成熟地储存，以备政府供地）。
土地储备机构为县级以上人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于所在行政区划的自然资源主管部门、承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。储备机构主要是为政府部门行使职能提供支持保障，不能或不宜由市场配置资源，因此按照事业单位分类改革的原则及相关文件要求，都划为了公益一类事业单位。自然资源主管部门对土地储备机构实施名录制管理，并定期更新。
三年滚动计划内容主要包括： （1）明确土地储备三年滚动计划编制的指导思想和原则；（2）提出土地收储、前期开发和供应政策导向；（3）项目划定与申报；（4）项目库管理；（5）确定土地储备三年滚动计划总量、结构、布局和时序；（6）土地储备资金需求总量。
土地储备计划：应根据城市建设发展和土地市场调控的需要，结合当地社会发展规划、土地储备三年滚动计划、年度土地供应计划、地方政府债务限额等因素，合理制定年度土地储备计划。
2.工作方案第二部分是规范运作，加大土地储备工作力度。主要涉及储备土地入库管理、建设用地收储流程。
纳入土地储备范围的有：（1）依法收回的国有土地；（2）收购的土地；（3）行使优先购买权取得的土地；（4）已办理农用地转用、征收批准手续并完成征收的土地；（5）其他依法取得的土地。
集体土地征收和国有农用地转用工作流程：（1）县市政府发布拟征地告知（报纸电台、征地所在乡镇村）；（2）确认征地调查结果；（3）开展社会稳定风险评估；（4）拟定《征地补偿安置方案》；（5）准备征地相关费用；由土地储备机构根据《征地补偿安置方案》核定的费用标准将相关费用全额准备到位。（6）补偿登记；（7）组织用地申报材料并逐级上报；（8）征地批准后公告（两公告）；（9）支付征地费用；公告结束后，由乡镇经营管理服务中心将征地补偿安置费用、地上附着物和青苗补偿费足额支付给被征地农村集体经济组织。土地储备机构将相关补偿费用足额支付给国有土地使用权人。（10）土地收储入库。按照相关规定，由土地收购储备中心将已取得农用地转用和土地征收手续的土地进行收储入库登记。
国有存量建设用地收储流程：（1）拟定收回（购）申请；（2）进行实地调查和审核；（3）向主管部门征求意见；（4）协商补偿方式，确定补偿价格；（5）拟订收回（购）方案，报业务会审定；（6）签订收回（购）合同；（7）变更或注销土地使用证、房屋所有权证；（8）交付土地和地上建筑物；（9）入库管理。
3.工作方案第三部分是市场化运作，规范储备土地供应。《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》（国土资电发〔2007〕36号）第二条规定：实行建设用地使用权“净地”出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费。《国土资源部 住房和城乡建设部关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（国土资发〔2010〕151号）第四条第一款第二段规定：土地出让必须以宗地为单位提供规划条件、建设条件和土地使用标准，严格执行商品住房用地单宗出让面积规定，不得将两宗以上地块捆绑出让，不得“毛地”出让。存在类似问题的县市一定要引起重视，充分认识问题的严重性，要进一步加强规范相关制度建设，认真进行整改。拟出让地块要严格进行土地调查，确保地类清楚、面积准确、权属合法，没有纠纷，未拆迁补偿到位、未具备供给条件的土地坚决不能投放市场。
4.工作方案第四部分是加强和规范土地储备资金管理。主要涉及储备土地预算及资金安排：土地储备机构应当于每年第三季度根据当地经济发展水平、上年度地方财力状况、近三年土地供应量、上年度地方政府债务限额、地方政府还款能力等因素，按照宗地编制下一年度土地储备资金收支项目预算，经主管部门审核后，报同级财政部门审定。
新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算。土地储备资金从以下渠道筹集：一是财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用。二是财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金。三是发行地方政府债券筹集的土地储备资金。四是经财政部门批准可用于土地储备的其他资金。
（三）规范运作，调整用地审批权
今年9月1日，州人民政府下发《关于调整延吉市房地产开发项目用地审批权的决定》（延州政发〔2020〕9号）文件，从2020年9月3日起，原由延吉市人民政府审批的房地产开发项目用地调整为延边州人民政府审批，期限暂定两年。调整审批权主要目的在于考虑延吉市是延边州州府所在地，房地产开发项目比较集中的地方。通过规范延吉市房地产开发项目用地管理和审批工作，达到以点带面以面带全，起到示范引领作用，进而规范全州各县市土地市场秩序。
（四）加强领导，强化监督检查
各级人民政府及相关部门要进一步认识加强建设用地管控，规范全州土地市场秩序的重要意义，加强组织领导，认真贯彻落实，采取切实有效措施，确保相关政策落到实处。纪委监委、审计、财政、自然资源等部门要强化对落实土地储备管理、土地出让收支管理、国家供地政策的监督检查，切实维护政策的严肃性，各尽其职、各负其责，又相互支持、密切配合，形成整体合力。要采取全面检查和重点抽查相结合的方法，加大监督检查的力度。对措施不力、工作不到位的，要责成整改，并依法追究有关单位和个人的责任。
二、自然资源开发利用处处长李军进行政策解读
“延边州规范土地市场秩序工作方案”第八条规定：规范储备土地供应行为，凡储备土地一律由各级人民政府组织前期开发达到“净地”条件后，由自然资源部门依法组织供应，不得“毛地”出让。国土资源部已多次发文明确规定，实行“净地”出让，不得“毛地”出让。比如,《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》（国土资电发[2007]36号）第二条规定：实行建设用地使用权“净地”出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费。《国土资源部 住房和城乡建设部关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（国土资发[2010]151号）第四条第一款第二段规定：土地出让必须以宗地为单位提供规划条件、建设条件和土地使用标准，严格执行商品住房用地单宗出让面积规定，不得将两宗以上地块捆绑出让，不得“毛地”出让。
延边州推行“净地”出让政策已有很多年，各县市自然资源部门严格落实国家、省和州相关文件精神，坚持“净地”出让，杜绝“毛地”出让，有效遏制闲置土地的发生，创造了较好的土地市场环境。但近几年我们在工作中发现个别县市没有严格落实“净地”出让政策，出让前未处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，以招商引资项目、重点项目为由，将未达到供应条件的土地投放市场，给社会造成了不良影响，引发了新的社会矛盾，给我们的工作带来了不必要的麻烦。存在类似问题的县市一定要引起重视，充分认识问题的严重性，要进一步加强规范相关制度建设，认真进行整改。拟出让地块要严格进行土地调查，确保地类清楚、面积准确、权属合法，没有纠纷，未拆迁补偿到位、未具备供给条件的土地坚决不能投放市场。
“延边州规范土地市场秩序工作方案”第九条规定：储备土地用于符合“划拨用地目录”的公益性、城市基础设施、保障性住房等非营利性建设项目，以划拨方式供应。用于商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性项目用地和工业用地，一律采取招拍挂方式公开出让（租赁），实现每宗土地收益最大化。延边州从2003年起实行国有土地使用权招标拍卖挂牌出让制度，将商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地和工业用地全部纳入招拍挂出让范围。以国家土地督查沈阳局对延边州的土地例行督察和专项督查为契机，我们全面加强规范招标拍卖挂牌出让国有土地使用权行为，优化土地资源配置，有效推进土地市场建设。但还存在以下两个方面的问题和不足：1.个别县市没有严格执行招拍挂出让程序。2006年5月31日国土资源部发布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》（试行）的招标拍卖挂牌出让程序规定：编制、确定出让方案。我们在工作中发现，个别县市没有严格执行招拍挂出让程序，组织招拍挂出让活动前，没有编制出让方案。2.招标拍卖挂牌出让国有土地使用权流于形式，没有形成公平竞争秩序。我州地处中朝边境地区，经济发展水平不高，政府财政困难，储备资金一直得不到有力支持和保障，各县市普遍存在企业垫付资金实施征收拆迁补偿的现象，造成招标拍卖挂牌出让国有土地使用权流于形式，没有形成公平、公正竞争的良好市场秩序，不能实现出让土地收益最大化。今后，各县市一定要严格落实《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》，严格按照规定程序组织开展国有土地招拍挂出让活动；土地储备机构要积极争取财政资金支持，要加强人员配置，并在土地收储和前期开发工作中履行好主体责任，不能让社会资本或其他机构担当土地储备项目、土地一级开发项目的主体，杜绝虚假招拍挂，建立真正公平公开竞争的土地市场秩序。
